Las administraciones públicas pueden intervenir en el tráfico jurídico revestidas de la potestad administrativa característica, es decir, en una posición de supremacía con respecto a los ciudadanos y con sujeción al derecho administrativo, o puede intervenir como un particular, en posición casi de igualdad a la del ciudadano, con sujeción al derecho común, (salvo determinados privilegios que seguirá ostentando la administración). El artículo 142.6 de la LRJ-PAC, (Procedimientos de responsabilidad patrimonial), establece que la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación pública o privada, de que derive, pone fin a la vía administrativa. En esta disposición se realiza un primer reconocimiento de un mismo ámbito jurídico y un mismo procedimiento para el resarcimiento de los daños que se deriven de la intervención de la administración, independientemente de si actúa como Administración Pública o como un particular. El articulo 144, (modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), refuerza esta idea al establecer que cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo como actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre, sin perjuicio de que, cuando la Administración hubiere indemnizado a los lesionados, podrá exigir de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en la que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia graves, después de la instrucción de un procedimiento administrativo para depurar dichas responsabilidades y teniendo en cuenta el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del resultado dañoso. La Disposición Adicional Duodécima de la ley, (introducida también por la Ley 4/1999), extiende, incluso, este procedimiento de reclamación patrimonial a los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria que se produzcan en establecimientos dependientes de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social y del Sistema Nacional de Salud, tanto estatales como autonómicos.
En conclusión, los daños y perjuicios que se deriven de la actuación de cualquier administración pública han de ser reclamados ante dicha administración, que, en una primera fase, deberá incoar un procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial en el que se decidirá y, en su caso, se declarará la responsabilidad de dicha administración, cuya resolución pondrá fin a la vía administrativa, teniendo presente que el silencio administrativo tiene en este ámbito siempre valor negativo, es decir, que si en el plazo de seis meses, (en el procedimiento ordinario), o de un mes, (en el procedimiento abreviado), no se produce la notificación de la resolución, la petición realizada por el interesado se considerará desestimada por silencio administrativo, lo que, igualmente, agotará la vía administrativa y abrirá la posibilidad de la interposición del recurso contencioso-administrativo. El plazo para instar el reconocimiento y declaración de responsabilidad de la administración es el común de un año.
El articulo 139 de la LRJA-PAC regula esta materia y establece una serie de requisitos para que nazca esta responsabilidad patrimonial:
- Lesión patrimonial entendido como daño ilegítimo, que la víctima no tenga el deber de soportar.
- Vínculo o relación de causalidad entre lesión y el agente que la produce, esto es, entre el acto dañoso y la Administración como autora del mismo.
- Efectiva realidad de la lesión, actual, no potencial o futura y, por tanto, no temida ni sufrida.
- Daño material individualizado y económicamente evaluable.
- Que dicho daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, bastando que se trate de una actividad pública.
- Que el daño no se haya producido por fuerza mayor, con origen en causas, motivos o acaecimientos naturales extraños o ajenos a la persona obligada.
- Que no haya transcurrido el plazo de un año.
(Nota: Corresponderá el procedimiento abreviado cuando la pretensión no supere los 13.000 euros y el procedimiento ordinario cuando los supere. En el primer caso no es obligatoria la participación de procurador, pero si abogado, quien, además, ostentará la representación del interesado. En el segundo caso es preceptiva la intervención de procurador y abogado).
Es el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, el que regula todos los procedimientos que inicien, instruyan y resuelvan todas las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial por su actuación en relaciones de derecho público o derecho privado.
En el articulo 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, (LJCA), se establecen las competencias de este orden jurisdiccional y se recogen las materias que han de ser conocidas y enjuiciadas a través de un procedimiento contencioso administrativo. El apartado e) de dicho artículo, (introducido por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre), recoge, como materia de conocimiento de los tribunales de lo contencioso administrativo, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive. Además, este mismo apartado, cierra cualquier posibilidad de demandar a la administración responsable del daño ante las jurisdicciones civil o social, aún cuando en la producción del daño hayan concurrido particulares o la administración cuente con un seguro de responsabilidad civil. La concurrencia de particulares con la administración en la producción del daño hace alusión, por ejemplo, a las empresas privadas contratistas de la administración o las concesionarias de un servicio público. Cuando la administración cuente con un seguro de responsabilidad civil que cubra los daños por el funcionamiento de un determinado servicio público, el particular que haya sufrido el daño o el perjuicio podrá reclamar directamente a la compañía aseguradora, pero la demanda por dichos daños deberá plantearse en el orden contencioso administrativo, decayendo la posibilidad de acción civil directa del particular contra la entidad aseguradora.
Esta misma idea se refuerza en el articulo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, (introducida también por la Ley 19/2003), donde se especifican cuales son las atribuciones de cada orden jurisdiccional. En concreto al orden contencioso administrativo le corresponde, entre otros, el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al derecho administrativo; de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho y, finalmente, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de la que se derive. También se demandará en este orden a los particulares que hubieran concurrido en la producción del daño y cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la administración, junto a la administración respectiva, e incluso las demandas que se dirijan contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas.
Como única excepción a este nuevo sistema de responsabilidad patrimonial se debe considerar cuando la lesión, el daño o el perjuicio deriven de una infracción penal, tanto delito como falta, en cuyo caso corresponderá al orden jurisdiccional penal determinar, no solo las responsabilidades penales, sino también las civiles, aún cuando el interesado renuncie a la reparación del daño o se reserve la acción civil.
En conclusión, queda establecido un nuevo régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, (frente a la práctica aplicada al amparo de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 de que las demandas contra la Administración y frente a los sujetos privados que hubieran concurrido a la producción del daño fueran presentadas ante el orden jurisdiccional civil). Nuevo régimen cuyo fin fundamental es hacer valer el principio de tutela judicial efectiva, el principio de unificación de la competencia y, finalmente, para evitar la peregrinación de los interesados ante tribunales de distinto orden jurisdiccional tratando de hacer valer sus derechos.
En el ámbito municipal corresponderá, normalmente, a los Cuerpos de Policía Local la recepción de las denuncias o reclamaciones que presenten los perjudicados por daños o lesiones de responsabilidad patrimonial municipal, dentro de su ámbito territorial de competencias, cuyo trabajo se extenderá no solo a la recepción y curso de dichas reclamaciones, sino también a la comprobación y a la verificación de la realidad del supuesto de hecho del que pueda nacer la obligación de la Administración Local de indemnizar y reparar el daño, y a la recogida y aportación de pruebas que ayuden a la adopción de una resolución justa y conformada a derecho.
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